CAA de BORDEAUX, 1ère chambre - formation à 3, 28/06/2018, 16BX01337, 16BX01338, Inédit au recueil Lebon
| Presiding Judge | Mme GIRAULT |
| Judgement Number | 16BX01337, 16BX01338 |
| Record Number | CETATEXT000037434354 |
| Date | 28 juin 2018 |
| Counsel | CABINET SALES TESTU HILL HENRY-GABORIAU & ASSOCIES |
| Court | Cour administrative d'appel de Bordeaux (Cours Administrative d'Appel de France) |
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La commune du Château d'Oléron et la SARL Alliancim ont demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler la délibération du 4 juillet 2013 par laquelle le comité du syndicat mixte du pays Marennes Oléron a adopté le document d'aménagement commercial modifié. Elles ont sollicité également l'annulation de la délibération du même jour par laquelle cette même autorité a approuvé le schéma de cohérence territoriale modifié, et de la décision de refus de l'abroger.
Par deux jugements n° 1301987 et n° 1301991 du 11 février 2016, le tribunal administratif de Poitiers a annulé ces décisions.
Procédure devant la cour :
I. Par une requête, enregistrée sous le numéro 16BX01337 le 19 avril 2016, et deux mémoires complémentaires, enregistrés les 20 octobre 2016 et 29 janvier 2018, le pôle d'équilibre territorial et rural (PETR) du pays Marennes Oléron, anciennement dénommé syndicat mixte du pays de Marennes Oléron, représenté par MeA..., demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement n° 1301991 du tribunal administratif de Poitiers du 11 février 2016 ;
2°) de rejeter les demandes de la commune du Château d'Oléron ;
3°) de mettre à la charge de la commune du Château d'Oléron la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le jugement est insuffisamment motivé ; faisant application de la jurisprudence Danthony, les premiers juges n'indiquent pas en quoi le défaut de consultation de certaines personnes publiques aurait pu exercer une influence sur le sens des décisions prises ; ces personnes publiques n'étaient pas l'Etat, la région, le département et les organismes consulaires ; par ailleurs certaines des personnes visées par le tribunal n'existent pas ; les autres personnes publiques ont participé au processus décisionnel comme membres du comité syndical ;
- le vice tiré de l'absence de demande d'avis des personnes publiques visées par l'article L. 122-8 du code de l'urbanisme n'est pas constitué ; il a produit trois courriers justifiant avoir fait parvenir aux personnes visées par cet article les projets de modification du SCOT et d'aménagement commercial ; les dispositions de cet article n'exigent pas que les courriers adressés aux personnes visées par ces dispositions contiennent une demande expresse d'avis ; au demeurant, leurs destinataires pouvaient d'autant moins ignorer qu'il s'agissait d'une demande d'avis qu'ils avaient été informés au préalable de la mise en révision du SCOT ; cette exigence formulée par les premiers juges est d'autant moins nécessaire que la plupart des personnes publiques ont répondu à ces courriers, démontrant qu'elles ne se sont pas méprises sur le sens de la notification qui leur avait été faite ; plusieurs des autorités mentionnées par les premiers juges, dont l'autorité de transport ou le parc naturel régional, n'existent pas en l'espèce ; alors que l'omission est limitée à deux groupements de communes et les communes membres du syndicat, ces dernières, en raison de leur appartenance au syndicat, avaient une connaissance des documents en cours d'élaboration ; à supposer que l'on retienne un vice, la jurisprudence Danthony aurait dû conduire à constater qu'il n'avait pas exercé d'influence sur le sens de la décision prise, alors au demeurant qu'il ne s'agit que d'avis simples ;
- les premiers juges ont fait une appréciation erronée de la notion de compatibilité ; ils ont inversé le rapport de compatibilité entre le SCOT et le plan local d'urbanisme ; en se fondant sur le caractère prescriptif de la norme prévue par le document d'aménagement commercial, les premiers juges se sont attachés au contenu des normes et non à la nature des liens entre deux normes ; par ailleurs, la compatibilité s'apprécie nécessairement en fonction des contraintes juridiques qui s'imposent aux SCOT ; les premiers juges ont éludé les exigences d'aménagement du territoire et de protection de l'environnement de l'article L. 752-1 du code de commerce qui s'imposent à la rédaction des documents d'aménagement commercial, de même que celles de l'article L. 122-1 du code de l'urbanisme ; ces exigences sont d'autant plus fortes dans un territoire exigu ;
- il ne peut être reproché au syndicat mixte de se soumettre à l'intention du législateur de 2010 dès la modification du SCOT, quand bien même celui-ci lui aurait laissé un temps plus long pour intégrer les nouvelles contraintes issues de Grenelle 2 ;
- les zones d'aménagement commercial ont été définies en fonction des exigences particulières d'aménagement et de protection de l'environnement propre à l'Ile d'Oléron et à la presqu'île du bassin de Marennes ; dans une île, plus qu'ailleurs, il y a lieu de limiter la consommation du foncier pour éviter d'affecter durablement l'environnement par des aménagements commerciaux de trop grande envergure et appelés à fonctionner sur une durée limitée pendant l'année ;
- les orientations de localisation préférentielle des commerces ne peuvent pas être assimilées à des conditions d'aménagement ; elles sont uniquement proposées pour les ZACOM ; en outre, il est rappelé dans le document d'orientations générales que les orientations chiffrées, en seuil de référence pour le commerce, s'entendent dans un rapport de compatibilité ; l'extension modérée des zones d'activité commerciale existantes peut être prévue par de futurs plans locaux d'urbanisme ;
- il justifie de l'envoi des convocations dans les délais définis par les articles L.2122-12, L. 5211-1 et L. 5711-2 du code général des collectivités territoriales ;
- la procédure de modification du SCOT n'était pas soumise à la consultation de l'autorité environnementale ; en tout état de cause, le projet initial et le projet modifié ont été notifiés au préfet du département, qui est l'autorité environnementale, lequel n'a émis aucune remarque, ni avis ; le courriel produit est constitutif d'une demande de conseil technique et non d'une demande de consultation ;
- l'enquête complémentaire a été décidée par le comité syndical ;
- la requérante ne démontre pas que le syndicat mixte ait choisi d'engager la procédure de concertation prévue par l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ;
- l'initiative de la modification du SCOT a été prise par le président du syndicat mixte ;
- la ZACOM de la commune du Château d'Oléron, telle qu'elle est inscrite au document d'aménagement commercial, a été définie en fonction du principe d'aménagement et de développement durable et de la nécessité de répondre aux besoins des habitants ; les orientations du document d'aménagement commercial ne s'opposent pas à la création de nouvelles surfaces commerciales mais encadrent leur localisation en privilégiant la revalorisation et la requalification des surfaces commerciales existantes ; en outre, l'appareil commercial de la commune suffit à répondre aux besoins de la population et la ZACOM de Dolus, située à moins de 7 kilomètres, permet de répondre à des besoins plus ponctuels ;
- la création d'une zone commerciale de plusieurs hectares sur la commune du Château d'Oléron ex nihilo contreviendrait au projet d'aménagement et de développement durable ; en outre, les secteurs proposés sont soumis à un risque d'inondation ; en l'absence de continuité de ces secteurs avec les agglomérations et les villages existants, la création d'une zone commerciale en ces emplacements méconnaîtrait également la loi littoral, et en particulier l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ;
- aucune contradiction entre les prescriptions relatives à la ZACOM d'Oléron et les orientations du projet d'aménagement et de développement durable n'existe, ce qui ne nécessitait pas le recours à la procédure de révision du SCOT ;
- la délimitation des ZACOM n'est assortie d'aucune prescription sur le type de commerces autorisés ou interdits ;
- conformément aux dispositions du II de l'article L. 752-1 du code de commerce, le document d'aménagement commercial n'a pas à intégrer les projets de commerces particuliers.
Par trois mémoires en défense, enregistrés les 27 juillet 2016, 19 septembre 2017 et 12 mars 2018, la commune de Château d'Oléron, représentée par MeB..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge du requérant de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- le jugement est suffisamment motivé ; alors qu'ils ne sont pas tenus de répondre à l'ensemble des arguments invoqués par les parties, les premiers juges ont répondu au moyen tiré de la violation des dispositions des articles L. 122-8 et L. 122-44-1 du code de l'urbanisme, en relevant d'une part que le pôle territorial ne rapportait pas la preuve de la consultation des personnes publiques associées et d'autre part que cette carence a été susceptible d'exercer une influence sur le sens des décisions prises ;
- les courriers du 25 avril 2013, qui demandaient à leurs destinataires de procéder à l'affichage de l'enquête publique, ne constituaient pas une demande d'avis ; il ne saurait se déduire de leurs termes qu'il s'agissait, en réalité, d'une demande d'avis ;
- l'exigence d'une demande formelle d'avis découle des termes de l'article L. 122-8 du code de l'urbanisme ;
- le requérant ne démontre pas que les personnes publiques associées auraient répondu à ces courriers ; en tout état de cause, le seul fait que certaines personnes aient donné leur avis ne signifie pas que l'ensemble des personnes publiques associées auraient été sollicitées pour avis ; - il n'est pas démontré que l'Etat, la région, le département et les organismes consulaires auraient été saisis pour avis et auraient répondu aux courriers du 25 avril 2013 ; en tout état de cause, le courrier les avisant de l'organisation d'une enquête publique complémentaire n'est pas de nature à pallier l'absence d'avis au sens des...
Procédure contentieuse antérieure :
La commune du Château d'Oléron et la SARL Alliancim ont demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler la délibération du 4 juillet 2013 par laquelle le comité du syndicat mixte du pays Marennes Oléron a adopté le document d'aménagement commercial modifié. Elles ont sollicité également l'annulation de la délibération du même jour par laquelle cette même autorité a approuvé le schéma de cohérence territoriale modifié, et de la décision de refus de l'abroger.
Par deux jugements n° 1301987 et n° 1301991 du 11 février 2016, le tribunal administratif de Poitiers a annulé ces décisions.
Procédure devant la cour :
I. Par une requête, enregistrée sous le numéro 16BX01337 le 19 avril 2016, et deux mémoires complémentaires, enregistrés les 20 octobre 2016 et 29 janvier 2018, le pôle d'équilibre territorial et rural (PETR) du pays Marennes Oléron, anciennement dénommé syndicat mixte du pays de Marennes Oléron, représenté par MeA..., demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement n° 1301991 du tribunal administratif de Poitiers du 11 février 2016 ;
2°) de rejeter les demandes de la commune du Château d'Oléron ;
3°) de mettre à la charge de la commune du Château d'Oléron la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le jugement est insuffisamment motivé ; faisant application de la jurisprudence Danthony, les premiers juges n'indiquent pas en quoi le défaut de consultation de certaines personnes publiques aurait pu exercer une influence sur le sens des décisions prises ; ces personnes publiques n'étaient pas l'Etat, la région, le département et les organismes consulaires ; par ailleurs certaines des personnes visées par le tribunal n'existent pas ; les autres personnes publiques ont participé au processus décisionnel comme membres du comité syndical ;
- le vice tiré de l'absence de demande d'avis des personnes publiques visées par l'article L. 122-8 du code de l'urbanisme n'est pas constitué ; il a produit trois courriers justifiant avoir fait parvenir aux personnes visées par cet article les projets de modification du SCOT et d'aménagement commercial ; les dispositions de cet article n'exigent pas que les courriers adressés aux personnes visées par ces dispositions contiennent une demande expresse d'avis ; au demeurant, leurs destinataires pouvaient d'autant moins ignorer qu'il s'agissait d'une demande d'avis qu'ils avaient été informés au préalable de la mise en révision du SCOT ; cette exigence formulée par les premiers juges est d'autant moins nécessaire que la plupart des personnes publiques ont répondu à ces courriers, démontrant qu'elles ne se sont pas méprises sur le sens de la notification qui leur avait été faite ; plusieurs des autorités mentionnées par les premiers juges, dont l'autorité de transport ou le parc naturel régional, n'existent pas en l'espèce ; alors que l'omission est limitée à deux groupements de communes et les communes membres du syndicat, ces dernières, en raison de leur appartenance au syndicat, avaient une connaissance des documents en cours d'élaboration ; à supposer que l'on retienne un vice, la jurisprudence Danthony aurait dû conduire à constater qu'il n'avait pas exercé d'influence sur le sens de la décision prise, alors au demeurant qu'il ne s'agit que d'avis simples ;
- les premiers juges ont fait une appréciation erronée de la notion de compatibilité ; ils ont inversé le rapport de compatibilité entre le SCOT et le plan local d'urbanisme ; en se fondant sur le caractère prescriptif de la norme prévue par le document d'aménagement commercial, les premiers juges se sont attachés au contenu des normes et non à la nature des liens entre deux normes ; par ailleurs, la compatibilité s'apprécie nécessairement en fonction des contraintes juridiques qui s'imposent aux SCOT ; les premiers juges ont éludé les exigences d'aménagement du territoire et de protection de l'environnement de l'article L. 752-1 du code de commerce qui s'imposent à la rédaction des documents d'aménagement commercial, de même que celles de l'article L. 122-1 du code de l'urbanisme ; ces exigences sont d'autant plus fortes dans un territoire exigu ;
- il ne peut être reproché au syndicat mixte de se soumettre à l'intention du législateur de 2010 dès la modification du SCOT, quand bien même celui-ci lui aurait laissé un temps plus long pour intégrer les nouvelles contraintes issues de Grenelle 2 ;
- les zones d'aménagement commercial ont été définies en fonction des exigences particulières d'aménagement et de protection de l'environnement propre à l'Ile d'Oléron et à la presqu'île du bassin de Marennes ; dans une île, plus qu'ailleurs, il y a lieu de limiter la consommation du foncier pour éviter d'affecter durablement l'environnement par des aménagements commerciaux de trop grande envergure et appelés à fonctionner sur une durée limitée pendant l'année ;
- les orientations de localisation préférentielle des commerces ne peuvent pas être assimilées à des conditions d'aménagement ; elles sont uniquement proposées pour les ZACOM ; en outre, il est rappelé dans le document d'orientations générales que les orientations chiffrées, en seuil de référence pour le commerce, s'entendent dans un rapport de compatibilité ; l'extension modérée des zones d'activité commerciale existantes peut être prévue par de futurs plans locaux d'urbanisme ;
- il justifie de l'envoi des convocations dans les délais définis par les articles L.2122-12, L. 5211-1 et L. 5711-2 du code général des collectivités territoriales ;
- la procédure de modification du SCOT n'était pas soumise à la consultation de l'autorité environnementale ; en tout état de cause, le projet initial et le projet modifié ont été notifiés au préfet du département, qui est l'autorité environnementale, lequel n'a émis aucune remarque, ni avis ; le courriel produit est constitutif d'une demande de conseil technique et non d'une demande de consultation ;
- l'enquête complémentaire a été décidée par le comité syndical ;
- la requérante ne démontre pas que le syndicat mixte ait choisi d'engager la procédure de concertation prévue par l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ;
- l'initiative de la modification du SCOT a été prise par le président du syndicat mixte ;
- la ZACOM de la commune du Château d'Oléron, telle qu'elle est inscrite au document d'aménagement commercial, a été définie en fonction du principe d'aménagement et de développement durable et de la nécessité de répondre aux besoins des habitants ; les orientations du document d'aménagement commercial ne s'opposent pas à la création de nouvelles surfaces commerciales mais encadrent leur localisation en privilégiant la revalorisation et la requalification des surfaces commerciales existantes ; en outre, l'appareil commercial de la commune suffit à répondre aux besoins de la population et la ZACOM de Dolus, située à moins de 7 kilomètres, permet de répondre à des besoins plus ponctuels ;
- la création d'une zone commerciale de plusieurs hectares sur la commune du Château d'Oléron ex nihilo contreviendrait au projet d'aménagement et de développement durable ; en outre, les secteurs proposés sont soumis à un risque d'inondation ; en l'absence de continuité de ces secteurs avec les agglomérations et les villages existants, la création d'une zone commerciale en ces emplacements méconnaîtrait également la loi littoral, et en particulier l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ;
- aucune contradiction entre les prescriptions relatives à la ZACOM d'Oléron et les orientations du projet d'aménagement et de développement durable n'existe, ce qui ne nécessitait pas le recours à la procédure de révision du SCOT ;
- la délimitation des ZACOM n'est assortie d'aucune prescription sur le type de commerces autorisés ou interdits ;
- conformément aux dispositions du II de l'article L. 752-1 du code de commerce, le document d'aménagement commercial n'a pas à intégrer les projets de commerces particuliers.
Par trois mémoires en défense, enregistrés les 27 juillet 2016, 19 septembre 2017 et 12 mars 2018, la commune de Château d'Oléron, représentée par MeB..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge du requérant de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- le jugement est suffisamment motivé ; alors qu'ils ne sont pas tenus de répondre à l'ensemble des arguments invoqués par les parties, les premiers juges ont répondu au moyen tiré de la violation des dispositions des articles L. 122-8 et L. 122-44-1 du code de l'urbanisme, en relevant d'une part que le pôle territorial ne rapportait pas la preuve de la consultation des personnes publiques associées et d'autre part que cette carence a été susceptible d'exercer une influence sur le sens des décisions prises ;
- les courriers du 25 avril 2013, qui demandaient à leurs destinataires de procéder à l'affichage de l'enquête publique, ne constituaient pas une demande d'avis ; il ne saurait se déduire de leurs termes qu'il s'agissait, en réalité, d'une demande d'avis ;
- l'exigence d'une demande formelle d'avis découle des termes de l'article L. 122-8 du code de l'urbanisme ;
- le requérant ne démontre pas que les personnes publiques associées auraient répondu à ces courriers ; en tout état de cause, le seul fait que certaines personnes aient donné leur avis ne signifie pas que l'ensemble des personnes publiques associées auraient été sollicitées pour avis ; - il n'est pas démontré que l'Etat, la région, le département et les organismes consulaires auraient été saisis pour avis et auraient répondu aux courriers du 25 avril 2013 ; en tout état de cause, le courrier les avisant de l'organisation d'une enquête publique complémentaire n'est pas de nature à pallier l'absence d'avis au sens des...
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