Décision 2018-777 DC - Loi de finances pour 2019, 28-12-2018
| ECLI | ECLI:FR:CC:2018:2018.777.DC |
| Case Outcome | Non conformité partielle |
| Docket Number | CSCL1836048S |
| Appeal Number | 2018-777 |
| Record Number | CONSTEXT000038016823 |
| Court | Constitutional Council (France) |
| Date | 28 décembre 2018 |
| Publication au Gazette officiel | JORF n°0302 du 30 décembre 2018 texte n° 2 |
| Procedure Type | DC04 |
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL A ÉTÉ SAISI, dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, de la loi de finances pour 2019, sous le n° 2018-777 DC, le 21 décembre 2018, par Mme Valérie RABAULT, MM. Jean-Luc MÉLENCHON, André CHASSAIGNE, Joël AVIRAGNET, Mmes Ericka BAREIGTS, Marie-Noëlle BATTISTEL, Gisèle BIÉMOURET, MM. Christophe BOUILLON, Jean-Louis BRICOUT, Luc CARVOUNAS, Alain DAVID, Mme Laurence DUMONT, MM. Olivier FAURE, Guillaume GAROT, David HABIB, Christian HUTIN, Régis JUANICO, Mme Marietta KARAMANLI, MM. Jérôme LAMBERT, Serge LETCHIMY, Mmes Josette MANIN, George PAU-LANGEVIN, Christine PIRES BEAUNE, MM. Dominique POTIER, Joaquim PUEYO, Hervé SAULIGNAC, Mmes Sylvie TOLMONT, Cécile UNTERMAIER, Hélène VAINQUEUR-CHRISTOPHE, M. Boris VALLAUD, Mmes Michèle VICTORY, Clémentine AUTAIN, MM. Ugo BERNALICIS, Éric COQUEREL, Alexis CORBIÈRE, Mme Caroline FIAT, MM. Bastien LACHAUD, Michel LARIVE, Mmes Danièle OBONO, Mathilde PANOT, MM. Loïc PRUD'HOMME, Adrien QUATENNENS, Jean-Hugues RATENON, Mmes Muriel RESSIGUIER, Sabine RUBIN, M. François RUFFIN, Mme Bénédicte TAURINE, M. Alain BRUNEEL, Mme Marie-George BUFFET, MM. Pierre DHARRÉVILLE, Jean-Paul DUFRÈGNE, Mme Elsa FAUCILLON, MM. Sébastien JUMEL, Jean-Paul LECOQ, Stéphane PEU, Fabien ROUSSEL, Hubert WULFRANC, Mmes Manuéla KÉCLARD-MONDÉSIR, Huguette BELLO, MM. Moetaï BROTHERSON, Jean-Philippe NILOR et Gabriel SERVILLE, députés.
Au vu des textes suivants :
- la Constitution ;
- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
- la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ;
- le code de l'action sociale et des familles ;
- le code général des impôts ;
- la loi n° 2018-1104 du 10 décembre 2018 de finances rectificative pour 2018 ;
- la loi n° 2018-1213 du 24 décembre 2018 portant mesures d'urgence économiques et sociales ;
Au vu des observations du Gouvernement, enregistrées le 26 décembre 2018 ;
Et après avoir entendu le rapporteur ;
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL S'EST FONDÉ SUR CE QUI SUIT :
1. Les députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi de finances pour 2019. Ils en contestent la procédure d'adoption et la sincérité. Ils contestent également l'intelligibilité de son article 77 et de certains documents budgétaires. Ils contestent en outre la constitutionnalité de certaines dispositions de ses articles 40, 81, 112 et 201, ainsi que de son article 210. Ils dénoncent enfin des « lacunes, insuffisances et omissions » qui porteraient atteinte à plusieurs exigences constitutionnelles.
- Sur la procédure d'adoption de la loi :
2. Les députés requérants font valoir que la procédure d'adoption de la loi de finances pour 2019 aurait été entachée de plusieurs irrégularités de nature à porter atteinte à l'exigence de clarté et de sincérité du débat parlementaire. Ils dénoncent, à ce titre, lors de la première lecture, la distribution tardive de plusieurs documents budgétaires, la concomitance de l'examen de ce texte avec celui du projet de loi de finances rectificative pour 2018, ainsi que l'adoption, à l'initiative du Gouvernement, d'articles additionnels après les articles 51 et 55 du projet de loi de finances pour 2019, sur lesquels un débat éclairé n'aurait pu avoir lieu, en raison de leur complexité ou de leur importance. Les députés requérants contestent également l'irrecevabilité opposée, en nouvelle lecture, à un sous-amendement déposé sur l'amendement du Gouvernement portant sur l'article liminaire.
3. Aux termes de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : « La loi est l'expression de la volonté générale ». Aux termes du premier alinéa de l'article 3 de la Constitution : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants ». Ces dispositions imposent le respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire.
4. En premier lieu, le second alinéa de l'article 39 de la loi organique du 1er août 2001 mentionnée ci-dessus prescrit le dépôt et la distribution de chacune des annexes générales mentionnées au 7° de son article 51, « au moins cinq jours francs avant l'examen, par l'Assemblée nationale en première lecture, des recettes ou des crédits auxquels elle se rapporte ». Ce délai a pour objet d'assurer l'information du Parlement en temps utile pour qu'il se prononce en connaissance de cause sur les projets de loi de finances soumis à son approbation. Un éventuel retard dans la mise en distribution de tout ou partie des documents exigés ne saurait faire obstacle à l'examen du projet concerné. La conformité de la loi de finances à la Constitution doit alors être appréciée au regard tant des exigences de continuité de la vie nationale que de l'impératif de sincérité qui s'attache à l'examen des lois de finances pendant toute la durée de celui-ci. Il en va de même dans le cas où les circonstances ne permettraient pas le dépôt de tout ou partie d'un des documents précités.
5. S'il ressort des travaux parlementaires que certaines annexes générales n'ont pas été distribuées dans les délais requis, il n'en est pas résulté, compte tenu de la nature de ces documents et des autres informations disponibles dans ces mêmes délais, d'atteinte à la sincérité et la clarté du débat parlementaire.
6. En deuxième lieu, il résulte de la combinaison de l'article 6 de la Déclaration de 1789, du premier alinéa des articles 34 et 39 de la Constitution, ainsi que de ses articles 40, 41, 44, 45, 47 et 47-1, que le droit d'amendement qui appartient aux membres du Parlement et au Gouvernement doit pouvoir s'exercer pleinement au cours de la première lecture des projets et des propositions de loi par chacune des deux assemblées. Il ne saurait être limité, à ce stade de la procédure et sous réserve du respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, que par les règles de recevabilité, notamment par la nécessité, pour un amendement, de présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis.
7. Les dispositions nouvelles introduites à l'Assemblée nationale par voie d'amendement du Gouvernement, en première lecture, n'ont, ni en raison de leur nombre, ni en raison de leur objet, porté atteinte au respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire.
8. En troisième lieu, la concomitance d'examen du projet de loi de finances initiale et du projet de loi de finances rectificative n'a pas porté atteinte aux exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire.
9. En dernier lieu, il ressort de l'article 45 de la Constitution et notamment de la première phrase de son premier alinéa, selon laquelle : « Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique », que les adjonctions ou modifications qui peuvent être apportées après la première lecture par les membres du Parlement et par le Gouvernement doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion. Toutefois, ne sont pas soumis à cette dernière obligation les amendements destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d'examen ou à corriger une erreur matérielle.
10. Le droit de sous-amendement est indissociable du droit d'amendement, reconnu aux membres du Parlement et au Gouvernement par le premier alinéa de l'article 44 de la Constitution.
11. Bien que l'article liminaire de la loi déférée, relatif à la prévision des déficits de l'ensemble des administrations publiques, ait été adopté conforme, à l'issue de la première lecture par les deux assemblées, le Gouvernement a déposé, en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, un amendement pour le modifier. Cet amendement, qui visait à tenir compte des conséquences, sur cette prévision, des mesures adoptées dans le cours de l'examen du texte et des dernières données conjoncturelles affectant les recettes était recevable. Il ressort des travaux parlementaires qu'un sous-amendement à cet amendement a été déclaré irrecevable par le président de l'Assemblée nationale sur le fondement du quatrième alinéa de l'article 98 du règlement de l'Assemblée nationale. Ce sous-amendement modifiait non certaines mais la quasi-totalité des prévisions de déficit retenues par l'amendement du Gouvernement, y compris d'ailleurs celles portant sur l'exécution budgétaire de 2017 et la prévision d'exécution budgétaire pour 2018. À ce titre, ces dispositions ne pouvaient être déposées sous la forme d'un sous-amendement à l'amendement du Gouvernement. Dès lors, il n'a pas été porté atteinte au droit d'amendement.
12. Il résulte de ce qui précède que le grief tiré de la méconnaissance des exigences de clarté et de sincérité des débats parlementaires doit être écarté. La loi de finances a été adoptée selon une procédure conforme à la Constitution.
- Sur la sincérité de la loi de finances :
13. Selon les députés requérants, faute d'avoir suffisamment pris en compte les conséquences des mesures nouvelles prévues par le projet de loi portant mesures d'urgence économiques et sociales à l'origine de la loi du 24 décembre 2018 mentionnée ci-dessus, la loi de finances contreviendrait au principe de sincérité budgétaire. Ils estiment que cette loi repose sur des prévisions de déficit fondées sur des mesures non encore adoptées, comme la taxe sur les grandes...
Au vu des textes suivants :
- la Constitution ;
- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
- la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ;
- le code de l'action sociale et des familles ;
- le code général des impôts ;
- la loi n° 2018-1104 du 10 décembre 2018 de finances rectificative pour 2018 ;
- la loi n° 2018-1213 du 24 décembre 2018 portant mesures d'urgence économiques et sociales ;
Au vu des observations du Gouvernement, enregistrées le 26 décembre 2018 ;
Et après avoir entendu le rapporteur ;
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL S'EST FONDÉ SUR CE QUI SUIT :
1. Les députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi de finances pour 2019. Ils en contestent la procédure d'adoption et la sincérité. Ils contestent également l'intelligibilité de son article 77 et de certains documents budgétaires. Ils contestent en outre la constitutionnalité de certaines dispositions de ses articles 40, 81, 112 et 201, ainsi que de son article 210. Ils dénoncent enfin des « lacunes, insuffisances et omissions » qui porteraient atteinte à plusieurs exigences constitutionnelles.
- Sur la procédure d'adoption de la loi :
2. Les députés requérants font valoir que la procédure d'adoption de la loi de finances pour 2019 aurait été entachée de plusieurs irrégularités de nature à porter atteinte à l'exigence de clarté et de sincérité du débat parlementaire. Ils dénoncent, à ce titre, lors de la première lecture, la distribution tardive de plusieurs documents budgétaires, la concomitance de l'examen de ce texte avec celui du projet de loi de finances rectificative pour 2018, ainsi que l'adoption, à l'initiative du Gouvernement, d'articles additionnels après les articles 51 et 55 du projet de loi de finances pour 2019, sur lesquels un débat éclairé n'aurait pu avoir lieu, en raison de leur complexité ou de leur importance. Les députés requérants contestent également l'irrecevabilité opposée, en nouvelle lecture, à un sous-amendement déposé sur l'amendement du Gouvernement portant sur l'article liminaire.
3. Aux termes de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : « La loi est l'expression de la volonté générale ». Aux termes du premier alinéa de l'article 3 de la Constitution : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants ». Ces dispositions imposent le respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire.
4. En premier lieu, le second alinéa de l'article 39 de la loi organique du 1er août 2001 mentionnée ci-dessus prescrit le dépôt et la distribution de chacune des annexes générales mentionnées au 7° de son article 51, « au moins cinq jours francs avant l'examen, par l'Assemblée nationale en première lecture, des recettes ou des crédits auxquels elle se rapporte ». Ce délai a pour objet d'assurer l'information du Parlement en temps utile pour qu'il se prononce en connaissance de cause sur les projets de loi de finances soumis à son approbation. Un éventuel retard dans la mise en distribution de tout ou partie des documents exigés ne saurait faire obstacle à l'examen du projet concerné. La conformité de la loi de finances à la Constitution doit alors être appréciée au regard tant des exigences de continuité de la vie nationale que de l'impératif de sincérité qui s'attache à l'examen des lois de finances pendant toute la durée de celui-ci. Il en va de même dans le cas où les circonstances ne permettraient pas le dépôt de tout ou partie d'un des documents précités.
5. S'il ressort des travaux parlementaires que certaines annexes générales n'ont pas été distribuées dans les délais requis, il n'en est pas résulté, compte tenu de la nature de ces documents et des autres informations disponibles dans ces mêmes délais, d'atteinte à la sincérité et la clarté du débat parlementaire.
6. En deuxième lieu, il résulte de la combinaison de l'article 6 de la Déclaration de 1789, du premier alinéa des articles 34 et 39 de la Constitution, ainsi que de ses articles 40, 41, 44, 45, 47 et 47-1, que le droit d'amendement qui appartient aux membres du Parlement et au Gouvernement doit pouvoir s'exercer pleinement au cours de la première lecture des projets et des propositions de loi par chacune des deux assemblées. Il ne saurait être limité, à ce stade de la procédure et sous réserve du respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, que par les règles de recevabilité, notamment par la nécessité, pour un amendement, de présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis.
7. Les dispositions nouvelles introduites à l'Assemblée nationale par voie d'amendement du Gouvernement, en première lecture, n'ont, ni en raison de leur nombre, ni en raison de leur objet, porté atteinte au respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire.
8. En troisième lieu, la concomitance d'examen du projet de loi de finances initiale et du projet de loi de finances rectificative n'a pas porté atteinte aux exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire.
9. En dernier lieu, il ressort de l'article 45 de la Constitution et notamment de la première phrase de son premier alinéa, selon laquelle : « Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique », que les adjonctions ou modifications qui peuvent être apportées après la première lecture par les membres du Parlement et par le Gouvernement doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion. Toutefois, ne sont pas soumis à cette dernière obligation les amendements destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d'examen ou à corriger une erreur matérielle.
10. Le droit de sous-amendement est indissociable du droit d'amendement, reconnu aux membres du Parlement et au Gouvernement par le premier alinéa de l'article 44 de la Constitution.
11. Bien que l'article liminaire de la loi déférée, relatif à la prévision des déficits de l'ensemble des administrations publiques, ait été adopté conforme, à l'issue de la première lecture par les deux assemblées, le Gouvernement a déposé, en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, un amendement pour le modifier. Cet amendement, qui visait à tenir compte des conséquences, sur cette prévision, des mesures adoptées dans le cours de l'examen du texte et des dernières données conjoncturelles affectant les recettes était recevable. Il ressort des travaux parlementaires qu'un sous-amendement à cet amendement a été déclaré irrecevable par le président de l'Assemblée nationale sur le fondement du quatrième alinéa de l'article 98 du règlement de l'Assemblée nationale. Ce sous-amendement modifiait non certaines mais la quasi-totalité des prévisions de déficit retenues par l'amendement du Gouvernement, y compris d'ailleurs celles portant sur l'exécution budgétaire de 2017 et la prévision d'exécution budgétaire pour 2018. À ce titre, ces dispositions ne pouvaient être déposées sous la forme d'un sous-amendement à l'amendement du Gouvernement. Dès lors, il n'a pas été porté atteinte au droit d'amendement.
12. Il résulte de ce qui précède que le grief tiré de la méconnaissance des exigences de clarté et de sincérité des débats parlementaires doit être écarté. La loi de finances a été adoptée selon une procédure conforme à la Constitution.
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